稅務機構為什么要由國稅地稅分設轉為合并

1994年的分稅制改革以及相配套的國稅與地稅機構分設改革雖然作用明顯，但隨著經濟向縱深發展，全面深化改革推進，分稅制存在的背景條件變化，分稅制以及國稅與地稅機構分設的弊端也逐漸顯露。

（一）稅務機構分設的局限性從過去二十四年的稅收征管實踐來看，稅務機構分設有其合理性，但也不可避免存在以下幾方面的問題：首先是增加征納成本。

從征稅主體的稅務征收成本來看，兩套獨立機構與單一機構相比，會增加征收機構的辦公場所、設備配置等固定成本，以及人員成本和運行成本。

從納稅主體的納稅成本來看，納稅主體要分別向兩個稅務機關報送財務報表、納稅申報表，接受兩個稅務機關的征收、管理和稽查，會增加納稅人的納稅遵從成本。

其次是降低征管效率。

無論是納稅人向兩個稅務機關申報納稅、接受稽查，還是兩個稅務機關對同一納稅人的稅務征收、管理，因為國地稅征收稅種不同，稅收上不會發生重復征稅，但在納稅奉行上會發生重復上門、一表二報問題，兩大機構在征收管理中，出于維護中央與地方各自財政利益的考慮，存在對同一稅基認定標準不一致、稅種歸屬口徑不統一、信息不互通，以及納稅人現金流不足于全額繳納國稅或地稅時先滿足哪一方等摩擦，這些情形都會降低征管效率。

第三，影響公平競爭。

不但國稅與地稅在征管力度和尺度上的不統一會影響稅法的統一性、權威性和嚴肅性，而且中央和地方政府都會從各自稅源的發展需要出發，限制給予企業稅收優惠，或通過稅收返還吸引投資。

雖然相對靈活的政策措施有利于地方經濟發展，但很多時候地方樂于給而中央財政不允許，比如國家只允許中央財政對企業的補貼不并入企業利潤繳納所得稅，認為地方補貼影響了稅收的公平性、合理性。

國稅與地稅信息不互通、征管不統一、處理不一致、優惠不透明，也會影響企業在地區間的正常、合理流動。

（二）實施由分設向合作的改革隨著我國財稅體制改革的逐步深化，傳統的國稅與地稅機構互相獨立的局面已難以適應新形勢的需要，深化稅收征管體制改革的呼聲高起，改革勢在必行。

但就如何改革，存在不同主張和看法。

2024年12月，中辦、國辦聯合下發了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》。

《方案》認為：雖然我國自1994年實行分稅制改革以來建立的分設國稅與地稅兩套機構的征管體制取得了顯著成效，為調動中央和地方兩個積極性、建立和完善社會主義市場經濟體制發揮了重要作用，但與經濟社會發展、推進國家治理體系和治理能力現代化的要求相比，稅收征管體制存在職責不夠清晰、執法不夠統一、辦稅不夠便利、管理不夠科學、組織不夠完善、環境不夠優化等問題，必須加以改革完善。

但該《方案》同時認為，稅收征管體制方面的問題，主要根源不在于機構分設，而在于管理體制和機制沒有相應跟上。

為此，《方案》提出合作不合并的深化改革思路，以降低征納成本，提高征管效率，增強稅法遵從度和納稅人滿意度，確保稅收職能作用有效發揮，促進經濟健康發展和社會公平正義為改革目標。

《方案》依據依法治稅、便民辦稅、科學效能、協同共治、有序推進改革的原則，從理順征管職責劃分、創新納稅服務機制、轉變征收管理方式、深度參與國際合作、優化稅務組織體系、構建稅收共治格局六大方面提出了三十一條具體改革措施。

通過三年來的征管改革，以及簡政放權上做“減法”、后續管理上做“加法”、優化服務上做“乘法”的放管服改革，稅收征管質量得以提升和優化，納稅人兩頭登記、一表二報等問題得以解決。

三、從國稅地稅合作到國稅地稅合并既然2024年以來的征管改革已經起到降低征收成本、提高征管效率的作用，當下合并地方國稅與地稅機構的改革，意義何在

這既有新一輪國務院機構改革的外部大環境方面的原因，也有稅收征管效率提升的內部小環境方面的訴求。

（一）稅務機構合并改革的外部大環境從外部大環境看，本次地方國稅與地稅機構合并的改革，是本輪國務院機構改革中的一項改革。

本輪國務院機構改革從精簡機構出發，對國務院組成部門和其他機構進行了較大幅度的調整，減少了八個正部級機構和七個副部級機構；根據經濟社會發展的新要求，增加了三個部委和三個國務院直屬機構；按照優化機構設置和職能配置、理順職責關系的要求，對相關機構進行了重新整合。

本輪國務院機構改革力度之大、影響面之廣、觸及的利益關系之復雜，改革開放以來前所未有。

如果我們把地方國稅與地稅機構合并的改革放在本輪國務院機構改革的大背景下分析，這一改革可謂水到渠成、情理之中、順理成章。

（二）稅務機構合并改革內部小環境從內部小環境看，本次地方國稅與地稅機構合并的改革是在全面實施營業稅改增值稅（營改增）背景下進行的。

2024年，我國實行服務業營改增試點。

2024年，我國進一步全面實施服務業營改增。

全面實施營改增后，作為地方稅的營業稅改為中央與地方五五分享的增值稅，從稅收征管體制考慮，作為共享稅的增值稅自然也改由國稅機構征管。

由于現行稅收征管體制中的兩大稅務機構分屬國家稅務總局垂直管理和省以下地方稅務機構小垂直管理，人員編制和經費配置互相獨立運行，在征管任務發生重要變化情況下，國稅任務和地稅任務難以協調，而人員、經費等資源配置無法及時做出相應調整，難以適應稅制、體制改革對征管體制改革的要求。

應該說，2024年的征管體制改革之所以沒有將地方國稅與地稅機構合并而只是強調合作，與稅務機構體系龐大、改革難度大有關。

國稅與地稅機構合并涉及中央與地方兩級，省、市、縣地方三級；全國國稅和地稅系統在職干部總數近80萬人，占整個公務員隊伍的十分之一；稅務機構不但承擔征稅，還承擔著稅外收費、基金征收和管理職責，而稅費收入與地方政府利益關系密切。

在當時稅務機構獨立推進改革的背景下，選擇國稅地稅機構合作而不是予以合并的路徑有其合理性。

考慮到地稅機構作為收入組織機構是任何地方政府都比較看重的機構，保留地稅機構當能調動地方政府的積極性。

2024年的國稅與地稅機構合作而不合并的改革事實上推進了國稅與地稅機構的合作，再加上金稅三期工程推進，都為這次國稅與地稅機構合并的改革創造了條件，提供了基礎。

（金稅工程是經國務院批準的國家級電子政務工程，2024年開始實施的金稅三期工程建成后將形成一個年事務處理量超過100億筆、稅務機關內部用戶超過80萬人、納稅人及外部用戶超過億人[戶]的全國稅收管理信息化系統。