社 會 保 障 立 法 之 探 索 社會保障制度在國家*經濟生活中具有非常重要的作用。任何社會保障制度比較成熟的國家，都是通過社會保障立法，使社會保障制度得以確立；通過社會保障法的實施，使社會保障制度得以規范；通過社會保障法的修改，使社會保障制度得以完善。 我國的社會保障制度現正處于初創階段。改革的深化與社會主義市場經濟體制的建立，呼喚著具有中國特色的社會保障制度的建立。

根據我國國情，社會保障制度的建立必須堅持“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針，而這一正確方針的實施也會遇到大量十分復雜的困難。我國《勞動法》的頒布以及國務院制定的《社會保險費征繳條例》、《失業保險條例》等4個法規， 已經在社會保障法制建設方面邁出可喜的一步。如果能盡快制定《社會保障法通則》，使之對相應法規起到綜合、統領的作用，定能為我國改革的深化和經濟的蓬勃發展提供堅實的保障體系。

一、社會保障立法的法理分析 目前我國在社會保障制度方面尚無綜合性的法律，除近年來頒布的法規外，大量工作處于依政策操作的階段。盡管目前制定《社會保障法典》的條件尚不成熟，但以《社會保障法通則》的立法形式，明確我國社會保障制度的基本原則、構建框架、運行規則、適用范圍、籌資方式、管理機構、管理體制、監督機制、糾紛調處、訴訟程序等方面的內容卻是極為必要和可行的。以《社會保障法通則》作為規范國家、單位、個人等社會保障相關主體的權利義務的綜合性法律，有關勞動就業、養老保險、醫療保險、失業保險、居民最低生活保障、助殘幫困等方面的法規與之配套，才能逐步形成具有中國特色的社會保障法律體系。 我國社會保障立法的依據是我國憲法第45條的規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。

國家確認公民取得社會保障的權利，同時意味國家承擔著相應的義務，社會保障制度的建立，是國家為了充分實現公民的生存權、健康權、發展權所應盡的義務。對公民而言，社會保障制度不是國家的恩賜，而是對公民理應享有的法定權利的保障，它意味著國家通過履行自己不可推卸的義務而實現公民的基本人權。所以，公民具有不可剝奪的社會保障獲取權，國家的基本義務是社會保障制度建立和存在的基礎。 社會保障制度的建立，充分地體現了國家對其基本義務的承擔。

然而這不等同于國家作為單一主體要在該制度中承擔全部責任和履行全部義務。首先，國家沒有能力作為單一主體履行義務。其次，社會保障制度的義務主體具有多元化特征。我們說國家義務是社會保障制度存在的基礎，這并不意味著國家是履行義務的唯一主體。

最后，國家在多元義務主體中的主要義務人地位，決定其必須作為保障公民基本權利實現的第一義務人。眾所周知，在法治的國度里，權利并不來源于權力的賜予，而權力恰恰需要法律的制約。依法治國的本質含義在于依法治權。公民權利的實現既需要國家的認可與支持，也需要通過立法和執法對國家權力予以必要的限制。

獲取社會保障既然是公民的權利，那么，這一權利的實現在客觀上就必須要求以法律形式確認國家義務并防止國家權力的濫用。就權利義務的雙方而言，任何一方義務的不履行或不充分履行，都是對相對方權利的剝奪或部分剝奪。我國的社會保障體系能否真正建立，從內部控制力而言，是國家能否有效地實現自我約束；從外部

控制力而言，是對國家權力的制約是否到位。社會保障法的突出特點有：

（一）義務的多方履行與權利的單方享受 在社會保障制度中，履行義務的主體可以是國家、企事業單位和雇主、勞動者，而享受權利的主體只有公民一方。以養老保險為例，當國家履行義務的時候不存在任何直接的收益。首先，國家為履行自己的義務建立養老保險制度；其次，當國家為退崗勞動者支付養老金時，只有資金的付出而不可能有資金的回報。在養老保險金支付的過程中，企事業單位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇員為其提供勞動時就已經獲得了。

因此，在為退崗勞動者支付養老金的過程中，國家只存在義務的履行。而作為公民個人來說，其在養老保險制度中以連續繳納保險基金的方式承擔一部分義務，到需要社會為其養老時則無條件享受這一權利。

（二）受益人權利與義務的統一 堅持受益人即獲得保障的公民權利與義務的統一是社會保障立法的基本原則。受益人權利與義務的統一應從兩個層面上來理解：其一，任何符合條件的公民必須依法繳納其應付的失業保險、養老保險、醫療保險基金費用，才能在法定事由出現之時得到相應的保障，這是一般意義上受益人權利與義務的統一。對大多數公民來說，在社會保障制度中；繳納保險基金是他們必須履行的義務，根據權利與義務相統一的原則，倘若這一基本義務得不到充分履行，那么他們也一定不可能充分實現其在社會保障制度中相應的權利。其二，對于那些對國家、社會有特殊貢獻的公民，因為他們在特定的崗位上為國家履行了特別的義務、做出了特殊的貢獻而應享有優于一般公民的社會保障，這是特殊意義上權利與義務的統一。

（三）義務的現實履行與權利的未來享受 社會保險是社會保障制度的一個重要組成部分。出于社會保險有類似于“零存整取”儲蓄的特征，就使得社會保障制度中公民的部分權利與義務具有義務現實履行與權利未來享受的特殊性。以我國正在建立的養老、失業、醫療保險為例，這三種保險基金的重要來源之一就是公民以每月收入的一定比例繳入個人帳戶進行積累。在實施積累的過程中，公民必須現實且持續地履行繳費的義務，而給付卻要等待法定事由的出現，這就形成了履行義務（現在時）與享受權利（將來時）的時間差。

形象地說，當勞動者處于青壯年階段，只要不出現疾病、傷殘、失業、死亡等意外情況，其獲得社會保障的權利就處于休眠狀態，而當以上意外出現或年老退休時，其休眠的權利就會“蘇醒”，而這種權利的享受又是以其長時間持續不斷地履行勞動和繳納社會保險費等義務為前提的。

（四）公平原則指導下的有限按需分配 公平與效率是社會發展中必須妥善處理的一對矛盾。根據“效率優先，兼顧公平”的原則，在我國現階段只能建立城市居民最低生活保障制度，在農村還只能提倡家庭養老、土地養老、儲蓄養老和互助養老，對比較富裕地區的農民則鼓勵通過商業保險解決自身保障等問題。這種面對我國國情、實事求是的作法本身就體現了公平原則，如果提出不切實際的保障標準，地區間盲目攀比，只會形成新的、更大程度上的不公平。從社會保障面向社會全體成員這一點看，其貫徹的是“按需分配”原則；即“幫助弱者，多需多助，少需少助

，不需不助”，由于受到綜合國力和資金統籌能力的限制，我國現階段的社會保障并不是陽光普照式的“逢需必助”，而是在公平原則指導下有限度的、漸進式的“按需分配”。如我國現階段只能向城市居民提供最低生活保障，即便對殘疾人、孤兒、孤老提供的特殊福利及社會扶助，也只能以滿足其基本生活需要為準則。這就是說，社會保障雖然具有一定的國民收入再分配的作用，但這種再分配對調節收入差距懸殊的作用是極其有限的，其公平性主要體現在保障基本人權的實現上。

二、我國社會保障的立法難點 我國亟待制定《社會保障法通則》，不僅因為我國現有的社會保障法規零散而不成體系，有的地方性社會保障法規的出臺頗有應急色彩；更重要的原因是社會保障費用支付困難、管理混亂等情況已在一定程度上影響了改革的深化。依筆者之見，建立有中國特色的社會保障制度，首先要處理好以下幾個難題：

（一）資金缺乏與人口眾多 我國是一個人口大國，生產力發展水平較低，在世界上屬于低收入國家。一個更為嚴峻的形勢是，到下世紀30年代我國人口可能達到16億，而屆時工薪階層的退休人數亦將達到高峰，退休人員將相當于在職人員的40％以上。可以預見，到下世紀我國社會保障金支付能力不足與保障對象眾多的突出矛盾將成為最大難題。為了最大可能地緩解矛盾，一是要想辦法“節流”，如盡可能減少管理費用開支；二是要在“開源”上做好文章，資金來源多渠道是我國社會保障制度改革的目標之一。

為此，我國的社會保障制度必須實現三個轉變：一是社會保障模式由“國家型”向“保險型”轉變，二是社會保障基金籌集模式由“現收現付制”向“國家積累制”轉變，三是由被動地實施社會救濟向積極地推進“再就業”工程轉變。

（二）用工與養老 目前，我國正在建立由國家、用人單位、勞動者三方共同負擔的養老保險制度與職工基本醫療保險制度。從現實情況看，實施的最常見難題是：有的固定制用人單位借口經濟效益不好等實際困難停付、減付、欠付養老金，臨時用工企業又想方設法逃避為雇員繳納養老金。為了改變這一現狀，我們必須從明確養老金屬性、強制企事業單位和雇主繳納與喚醒勞動者自我保障意識三方面著手。首先，養老金在社會主義市場經濟下的基本屬性可以概括為“與勞動者的工資一樣，屬于勞動力再生產費用的一部分，也是勞動力價格或價值的實現形式，是勞動者必要勞動時間內創造的，是勞動者一生勞動報酬分期支付中的延期支付部分。

”可見，企事業單位和雇主應當支付勞動者的部分養老費用。其次，對企事業單位和雇主來說，在用工與養老的問題上存在權利義務關系。雇員在其在職期間向企事業單位和雇主提供一定數量與質量的勞動，企事業單位和雇主就在一定時間享受到了獲得勞動者提供勞動的權利，而勞動力的雇傭金理應包括兩大部分：一是即時領取的工資，二是延遲領取的養老金。因此，企事業單位和雇主必須在使用現實勞動者的同時，承擔為自己的雇傭者繳納部分養老費用的義務，形成“誰用工、誰付薪、誰養老”的良性循環格局。

最后，勞動者自身也必須明確：雇主支付的養老金既來源于勞動者在“必要勞動”中創造價值的一部分，又是雇主履行義務的必要形式，一定要在“必要勞動”所創造的價值中預先提取；國家對拒不繳納雇員養老金的雇主應當依法懲處；被雇傭者也決不能因為已經得到了不菲的工資而忽視未來的養老問題。

（三）保障與褒揚 &

nbsp; 從我國現行的社會保障制度來看，優撫安置是主要由國家財政支付資金，對軍烈屬、傷殘軍人、退伍軍人等有功人員實施救助與保障的制度。與社會保險等涉及絕大多數社會成員的保障方式不同，優撫安置的對象只能是特定的群體。與社會救濟等以扶危濟困為目的的保障方式不同，優撫安置必須體現國家的*褒揚與經濟補償。然而，我國現行的優撫安置政策已經不能適應現階段社會主義現代化建設的實際需要。

對象范圍過窄。把優撫安置對象的外延限定為軍烈屬、傷殘軍人、退伍軍人等顯然有利于解決戰爭年代的遺留問題，而事實上只要不發生大規模戰爭，這部分優撫對象的數量必然趨于減少。 重公平超過了重效率。我國現行的優撫安置制度雖然也考慮到依貢獻大小確定保障的層次和標準，然而，該制度最主要還是體現國家對全體保障對象應負的責任，貢獻大者高保障、貢獻少者低保障的褒揚機制在經濟補償方面未得到應有的體現。

（四）先富與共享 改革開放之初，鄧小平同志提出“讓一部分人先富起來”的觀點。改革開放以來，確有一部分人實現了超出社會平均水平若干倍的致富速度與程度。我們實施鼓勵一部分人先富起來的政策的根本目的在于實現全社會的共同富裕。但在當今中國，也出現了分配不公等嚴重的社會問題。

少數人超前消費、揮霍浪費，而較多的人無法滿足最低消費的兩極分化現象已經在一定程度上影響了改革、發展的進程。筆者認為，未來的中國已不宜繼續鼓勵“先富”，而應致力于“共富”的實現，最低生活保障制度的全民共享則是共富的必要前提。社會保障不應是給先富者“錦上添花”，而應是對普通勞動者的“雪中送炭”。當前，

三、對我國社會保障法立法的幾點建議 社會保障立法既是社會保障制度發展到一定階段的必然產物，又是社會保障體系建立的必然要求。對我國來說，鑒于基本國情和未來即將面臨的嚴峻形勢，我國社會保障立法工作更加任重道遠。為此，我們不僅要立足現實，放眼未來，更要借鑒當今世界各國在社會保障立法方面的經驗和教訓，才能制定出一整套集科學性、前瞻性、可行性、操作性為一體的具有中國特色的社會保障法律體系。

（一）養老金給付時必須考慮貨幣貶值因素 由于社會保障制度中公民的部分權利義務具有權利未來享受與義務現實履行的特殊性，以養老保險為例，這一時間差更是長達幾十年。因此，國家為了防止被保險人利益因貨幣貶值而受到損害，就不能不在給付養老金時根據通貨膨脹率對養老金實行補貼。

（二）社會保障基金只能在無風險的前提下實現增值 鑒于我國社會保障基金籌集模式將從原有的“現收現付制”過渡到“國家積累制”，必然會有大量的保障基金在政府手中積淀。但是，從本質而言，社會保障基金的所有權屬于全體勞動者，而非當地政府的代表。從理論上講，大量的保障基金積淀在政府有關部門手中，是公民在社會保障制度中履行義務與享受權利的時間差達成的。社會保障基金必須保值、增值這是不言自明之理。

（三）應通過立法在社會保障制度中建立褒揚與懲罰機制 國家應當給為公共利益作出特殊貢獻者以特別保障，這樣既可以解決這部分人的后顧之憂，又有助于褒揚奉獻精神。

（四）對領取失業保險金的條件應當進行必要的限制 在各國的失業保險制度中，大多都對享受失業保險金規定了嚴格的限制條件，其中“非因本人原因導致失業”是大多數國家的共同規定。

（五）企業為員工足額繳納養老保險金應成為勞動合同必載條款 在我國現階段，有的企業對為員工

繳納養老保險金存在抵觸情緒，大多勞動者也尚未意識到企業為自己養老提供保障的必要性。因此，國家必須通過嚴格的制約機制和強制手段，保證資金的多渠道籌集。為此，建議在《勞動法》中新增一條勞動合同的必載條款，即企業必須及時、足額地為員工繳納該員工在崗期間企業應付的養老保險金。這一條款的增加，不但使企業繳納職工養老金有了充分的法律依據，更形成了職工對企業的制約機制，在法律上真正明確了“誰用工、誰養老”的權利義務關系 xxx街道司法所 二00四年五月