淺析當前城市社區依法治理面臨的幾個問題

近年來，隨著城市社區建設的深入開展，一些深層次的問題和矛盾特別是許多涉及到法律的問題逐漸顯現出來，在思想上帶來了一些困惑，已形成了對社區建設實踐的阻滯，這些正是社區依法治理應當研究和解決的問題。

一、社區依法治理面臨的主要問題

1、觀念陳舊制約社區建設的深化。由于我國實行了幾十年的計劃經濟、行政命令的管理模式，加上我國數千年的封建歷史，舊的思想觀念在新的政治、經濟和社會發展面前，保持了很強的慣性。

這種慣性不僅體現在黨政機關的各級官員中，而且體現在基層企事業單位、居民群眾中。一是有些機關部門當慣了“婆婆”，習慣于“領導”各類社會活動和社會事務，對社區民主自治心存疑慮，惟恐脫離黨政機關的領導，失去控制，使黨政機關制定的目標、任務難以在基層落實。

因此，在指導社區建設中，一些機關部門的領導慣于以往的直接領導方式而不太愿意放權。二是居委會當慣了“媳婦”。

長期以來，居委會并沒有實現法定的全部自治職能，習慣聽命于政府、街道，一定程度上成了政府、街道的代言人和執行者，自治能力孱弱，一旦失去政府、街道的直接領導，便無所適從。三是居民、企事業單位的認同感不高，多數人還是把社區建設當做政府、街道、居委會的事，有與己無關或怕給自己增加負擔的思想，居民很少想到通過居委會維護自身的利益，也不相信自己的參與能夠影響基層政府和居委會決策。

四是一些地方領導有創新可以突破法律界限的觀念，認為社區建設是新生事物，原有的法律已不適應社區建設的需要，出現了隨意超越法律規定的現象。

2、未形成有效的組織運作機制。社區建設目前仍處于政府主導階段，以政府號召、組織為主，傳統的管理方式尚未有根本上改變，法律規定的自治還沒有真正在社區實現，社區服務仍是以政府、街道提供的行政服務為主；政黨、政府、自治組織的關系尚未完全理順，政府、街道、自治組織、企事業單位、社團及中介組織、居民群眾在社區建設中的權利義務沒有作出明確的界定。

對社區依法治理的組織運作尚未形成有效的機制，黨的領導、基層民主自治、政府的支持幫助尚未形成有效融合。

3、社區依法治理的內容不確切。目前不少地方對社區依法治理的概念及內涵認識不清，將社區依法治理等同于社會治安，沒有將社區依法治理與基層政權建設、自治建設、社會管理、社會服務、精神文明、黨的建設等各個層面有機結合。

4、社區民主自治的實現途徑不完善。理論上講，社區居民代表大會是社區自治的權力組織，代表社區內全體居民（包括居民法人）行使自治權力。

但是《居民委員會組織法》確定的居民的民主權利目前還沒有得到充分的行使和保障，基層民主自治還沒有真正落實。如對自主決定的事務或否決的事務如何保證履行？社區代表大會閉會期間，居民代表、居民對社區居委會、社區事務的民主決策、執行、監督如何實行？居民的意見、建議要求如何被社區接受等等，還需要進一步探索，否則民主自治徒有其名，難以實現。

5、社區單位、居民群眾在社區建設中的權利義務不確切。目前，企事業單位參與社區自治活動尚沒有法律的明確規定，居民在社區建設中的義務很難確定。

只能本著憲法和法制建設的原則進行一些探索，使得社區內利益沖突的調整機制不完善，形成部分成員坐享社區建設帶來的利益、好處，對社區建設卻很少或不作任何貢獻。如目前多數新型經濟組織、個體工商戶，就很少參加社區建設的各項活動。

這樣對于積極投入、積極參與社區建設的社區成員形成了一種事實上的權利義務不平等，容易挫傷部分單位、居民參與社區建設的積極性。

6、規范社區服務的各項制度尚未健全。社區服務是社區建設的載體之一，直接作用于社區成員，目前各類社區服務事業方興未艾，在社區建設中發揮了積極的作用。

但社區服務不都是無償服務，許多是低償或有償的服務。如何規范這些經濟組織，使其在社區服務中不以走向利潤最大化為追求目標，不侵害社區成員的合法權益，走向以人為本與良性發展相協調的道路，需要依法制定一系列的制度予以規范，以防假冒偽劣、欺詐蒙騙等坑民害民的現象在社區發生。

7、居委會干部職業化與自治的矛盾。社區居委會主任作為社區工作的重要力量，其法律身份難以確定。

《居委會組織法》規定從本地居民中選舉產生，而許多城市目前已實行從其他地區招聘，居委會干部事實上已成為一種職業。這種職業化帶來一系列問題。

一是管理問題。居委會主任既然是職業，應當是勞動合同主體，受勞動法保護。

但眼下看來，居委會干部還不能簡單地歸入其中。如果他們是應聘方，誰是聘他們的主體單位？是街道辦事處，還是居民代表大會？如果是街道聘用，顯然不符合法律規定。

二是居委會干部的產生，是嚴格按照法定程序選舉產生的，代表著本地居群眾的意愿和利益，應對所屬的社區代表大會負責，行使著社區代表大會閉會期間的權利。然而實踐中，一些居委會干部感到工作辛苦、待遇低或其他種種原因，不能很好地履行自己的工作職責，還有的居委會主任不想再干下去時，往往跟街道打個招呼，鑰匙一交就不來了。

而要找一個合適的侯選人，并經法定程序認可卻并不是一件很容易的事，往往造成工作的停頓和脫節。

8、社區建設的投入環節不暢。目前有些城市已明確規定取消居委會的經濟考核指標，居委會的辦公經費及居委會干部的工資福利均列入區（縣）級財政統一撥付。

居委會的辦公場所、辦公設備基本上來自于政府的投入。但各地政府對社區建設的投入由于受到其經濟狀況及地方政府領導認識的影響，差別很大。

而且，社區建設各項活動的開展，僅靠政府投入是遠遠不夠的。目前，社會投入機制尚未有效建立，社區居委會如要開展一些活動，勢必要到企事業單位尋求支持與贊助，而企事業單位對這種被動式的贊助，由于難以見到給本單位帶來的直接好處和利益，往往積極性不大，實踐中投入的數額很少或者沒有。

投入的不足，必然影響到社區建設的各項活動，有時甚至是關鍵的影響。

二、社區依法治理面臨問題的成因初步分析

1、社區建設初期階段的必然性。應當承認，我國社區建設能在短短幾年內轟轟烈烈開展起來，首要的推動力量是市、區、街三級黨政機關。

一方面是黨政機關有推動社區建設的需求，因為政治體制改革使得政府在職能轉換的情況下，既要減少對社會事務的直接干預，又要有效地保證城市社會秩序的穩定，勢必走社區建設之路。另一方面在社區建設初期，新型的社會管理模式尚未形成，居民、企事業單位的參與意識還不高，社區自治組織的自治能力不強等因素，決定了社區建設如果沒有黨政機關的強力推動而靠自發形成和發展的話，將是一個十分緩慢而且雜亂的過程。

然而，黨政機關強力推動也有其不可忽視的負面效應，這就是黨政機關依然主持著社區建設的各個方面，基層民主的意識和自治機制難以真正有效建立，黨政機關的參與往往容易過度。

2、傳統管理模式及傳統文化仍有很大慣性。隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，建立在計劃經濟模式基礎之上的社會控制體系將不斷受到沖擊，國家對社會控制的范圍在縮小，控制的力度不斷減弱，這也是一個必然的趨勢。

然而，這是一個漸進、緩慢的發展過程。處于新舊管理模式交替的社會管理工作面臨著許多新課題和新挑戰。

一是條塊分離現象嚴重，政府、街道、居委會的塊塊管理與行業的條條管理各成體系，互不聯系，難以融合，目前這種狀況依然嚴重存在。二是社會管理的任務日趨繁重與原有的直接管理方式的矛盾制約了社區建設。

在“小政府、大社會”的改革思路下，政府規模既不能隨著社會事務的擴張而擴張，又沒有為社區設計出承接這些社會事務的運作機制，在處理社會問題時仍不得不延用行政命令的模式。三是居民不同于村民的是其經濟利益與社區活動聯系不緊密，因而其參與的熱情也不高，對社區建設能給自己的生活創造安全、優美的環境和方便服務是歡迎的，但對社區內的政治、經濟、文化建設的關注和參與程度往往受到個人利益的限制，在當前社區服務及居民自治尚處于淺層次階段之時，更是感覺社區建設距自身較遠。

社區內的企事業單位往往擁有較多的資源，但對社區的需求很少或沒有，參與社區活動往往是付出較多，容易形成社區建設給自己添負擔的心理，因而主動性也不高。國有企事業單位雖然多數已進行了體制改革，但仍要接受行業管理，傳統的聽命于上級的意識要遠遠高于橫向間的相互承擔責任和義務觀念；新型經濟組織都是“無主管”單位，本身就沒有服從政府行政命令的意識，他們對待社區建設往往更多地表現為經濟理念，以投入能獲得多少回報來考慮自己的行為，致使地方政府在以行政手段推動社區建設時，對駐社區企事業單位無能為力。

因此就形成了一方面社區承接了大量的社會事務，一方面又非常缺少相應的人力和資源投入，缺乏整合社區資源、動員社會力量參與的有效手段。

3、社區建設的發展程度受經濟發達程度和社會成員素質的直接制約。社區建設是經濟發展到一定程度的產物，是社區成員共同利益的訴求。

在當前城區失業人員增多、貧困人群出現、社會性老齡化及外來人口增多的情況下，社會弱勢人群對社區服務的需求更為迫切。社區要為老百姓提供服務，除政府投入外，需要更多的社會投入，而社會強勢群體又有較強的外向性，社區變社會資源、單位資源為社區資源缺乏有效措施，因而提供的服務不足，形成需求與供給的反差。

4、基層民主政治的發育不完善。社區建設的主體是社區成員，其中尤以社區居民為最。

社區成員參與社區建設的程度是社區建設成敗的關鍵，否則社區建設就失去了意義和目標。而社區成員參與社區建設的根本途徑就是民主自治，動員全體社區成員，決定和解決代表大多數社區成員利益的社會事務，保證社區絕大多數成員的意志在社區內實現。

當前由于關系尚未理順、法規沒有配套，社區自治組織在某種程度上仍是政府的代言人和決策的執行者，社區成員參與自治的途徑和渠道仍不通暢，社區內各種矛盾和問題很難通過自治的形式在社區內得到化解，其中最主要的是法律規定自治組織的“三自”、“四民主”落實不到位，社區成員參與的廣泛性不夠，尤其是當前社區民主均采用間接民主的形式，大多數社區成員難以直接參加到社區民主活動之中，也是影響社區成員認同感和參與積極性的一個原因。

5、社區法制建設自身的滯后。由于社區法制建設在社區建設中具有根本性、保障性的作用，因此，加強社區法制建設對社區建設具有特殊的重要意義。

社區建設目前總體上處于起始、探索階段，許多方面還無法可依。城市在探索社區依法治理過程中，除按照《居委會組織法》運作外，更多是按照憲法、法制的原則、立法的本意以及政策來操作，在缺乏系列、合理、合法的制度規范的情況下，社區建設難免會走入誤區。

因此，在理順政府、街道與自治組織的關系，構建新型社區管理體制，發展基層民主自治建設，動員、整合社區資源、社會力量，依法規范社區服務，興辦社區事業，保障社區成員行使權力，維護他們的合法權益等到方面，都需要有明確的法律或制度規定，社區建設才能規范、有效、健康發展。

三、對社區依法治理組織運作及發展方向的思考社區依法治理是一個動態的過程，伴隨著社區建設的發展而發展，其實質是在黨的領導、政府支持下的社會主義民主的實踐活動，其目標是規范、保障社區建設在社會主義法制的軌道上運行。。

1、堅持黨對社區建設的領導，建立社區依法治理組織運作體系。我國的社區自治，不同于西方的社區自治，是在共產黨領導下的社區自治，這就需要加強社區黨建，把社區自治與社區黨建結合起來。

社區黨建有兩大任務：—是發揮黨組織在社區自治組織中政治領導核心作用，保證社區發展符合黨的路線、方針、政策，符合國家的各項法律。二是發揮共產黨員在社區的先鋒模范作用。

無論是在職黨員還是退休黨員，都要對社區建設貢獻力量。社區依法治理是一項龐大復雜的社會實踐工程，必須建立一套與之相適應的組織運作機制，應在城區黨委的宏觀領導之下，分為具體幾個層面組織運作。

一是由區依法治區領導小組代表區委、區政府負責對全區社區依法治理工作進行總體規劃和組織實施；二是街道依法治理領導小組實施具體組織領導和運作指導；三是社區居民自治組織依照《城市居民委員會組織法》在本社區范圍內依法開展法制宣傳、人民調解、社會治安、法律監督等工作；四是發揮社團在社區依法治理工作中的橋梁作用，建立社會契約制度，以社團關系為紐帶，以契約形式明確社區各主體對象在社區建設中的權利、義務關系，相互承諾、盡力而為、量力而行地為社區建設做奉獻。

2、理順政府與自治組織的關系。加強基層民主自治，開展社區建設，并不是不需要政府，相反政府在社區建設中具有重要作用。

但必須按照社區建設的發展需要理順政府與自治組織的關系，才能有效推動社區建設的開展。一是政府在社區建設中應由注重微觀、直接、行政手段等權力性管理，轉變為宏觀、間接、引導自治型管理，明確凡屬社區自治的事務，政府不得干預；二是政府對社區自治提供盡可能多的支持、幫助與服務，政府機關要樹立服務社區的意識，盡可能把工作做到社區，而不是將工作交到社區；三是以依法決策、依法行政支撐社區建設，依法規范參與社區服務的社會團體、社會中介組織、經濟組織，依法行使職權，保護老百姓的利益；四是建立民主監督制度，形成社會監督政府機關的機制。

使政府管理社會的模式達到職責清晰、分工明確、組織合理、運轉高效的理想目標。

3、發展基層民主自治。社會主義的本質是人民當家作主。

黨的十五大強調：“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使權利，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，是社會主義民主的最廣泛的實踐”。這為社區依法治理指明了方向。

社區建設的一個重要目標，就是使城市居民的民主權利受到充分的尊重。一是依法界定社區自治事務。

居民自治就是“由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情”，在本社區范圍內，凡不屬于政府行政職能、不屬于企事業單位內部、不是居民家庭內部的，而且是與本社區成員生活、生產以及權利義務相關的、涉及居民切身利益的事情，都應該由居民群眾通過民主的手段和方法來解決。二是拓展自治渠道，實行民主選舉，民主決策，民主管理，民主監督。

社區建設主體是居民群眾，居民群眾的自我管理、自我教育、自我服務是社區建設的生命力所在。必須依法建立健全“四個民主”的基本制度，使居民群眾的直接民主做到普遍化、規范化、法制化，并逐步地使居民委、居民組的直接民主擴大到居民社區、街道和區一級的直接民主。

三是發揮社區居委會在社區建設中的作用。居委會同時具備法律、政治、行政和社會合法性，是基層民主建設的一支重要組織力量。

要加強基層民主建設，必須調整居委會與街道之間的關系，恢復居委會的自治性。

4、德法結合，加強社區精神文明建設。法制宣傳教育是社會主義精神文明建設的一個組成部分，要根據社區成員的實際需要和接受能力，開展內容豐富、形式多樣、群眾喜聞樂見的形式的精神文明創建活動，把法制宣傳教育活動寓教于精神文明建設之中。

通過開展創文明小區、無毒社區、文明樓道、文明家庭等活動，大力促進社區公德、職業道德和家庭美德在各行業、各層面不斷形成，增強公民的法律意識和法律素質，使法律由外在的規范成為公民自覺自愿遵行的規則，成為一種道德規范，樹立民主、自立的思想，樹立“共駐、共管、共建、共享”、“自我管理、自我教育、自我服務”的社區理念，以及學法、懂法、守法、用法，自覺運用法律武器來維護自身的合法利益的法制觀念，增強民主管理能力。

5、明確社區依法治理的主要內容及實現途徑。社區依法治理的內容十分廣泛其目標是建立文明、和諧、安全的社區環境，提高社區成員的物質、文化生活水平，至少包括以下幾個方面：一是社區民主自治，二是社區法制宣傳教育，三是社區治安環境建設，四是依法調處社區矛盾糾紛，五是依法規范社區各項服務事業，六是依法維護社區居民和“社區人”的合法權益，七是社區法律服務與法律救濟，八是涉及社區事務的依法行政與依法決策。

社區依法治理的這些內容應通過多種途徑進行。一是社區居民代表大會和社區民主聽證會、議事會，行使社區民主自治選舉、決策、監督等權力；二是政府部門的指導延伸，依法規范有關社區事務，提供法制宣傳、社會治安、法律援助等直接服務和行政許可、執法檢查等間接服務；三是行業社團協調推進，借助駐社區行業和社團組織的力量，規范社區企事業單位和群眾團體的法律行為；四是黨組織的領導監督，在區委、街道工委統一領導下，依靠社區黨組織和黨建協會，對社區依法治理工作進行領導、指導和監督檢查，不斷促進社區依法治理落實和深化。

6、硬件投入、人、財、物保障，一是費隨事轉。政府應制定相應的規定，從財政經費中按一定比例撥出社區建設經費，劃撥到社區自治組織，由社區自治組織自主決定經費的使用。

二是以搞好社區服務為基礎，接受社會各界的捐助，動員社區單位、居民自覺投入人力、物力和資金，建設自己的家園。三是實行社區民主理財、財務公開制度。

重大的社區建設開支，應由社區成員代表大會集體決定，政府撥款、接受社會捐助的數額及使用方向，應向全體社區居民公開，主動接受監督。

7、廣泛開展各種法律服務，規范各種社區服務。社區法律服務本身就是社區服務的一共方面，應廣泛發動社區單位、法律界人士開展社區法律服務，通過法律宣傳、法律咨詢、法制文藝以及法律援助、民事調解、法律事務代理等法律服務活動，增強社區成員法律素質，化解社區內的民事、行政糾紛，維護社區成員合法權益。

同時，通過規范化建設，依法規范各項社區服務活動，提高社區成員物質、文化、生活水平。城市社區建設的發展必然對社區依法治理提出新的要求，這種要求，既是挑戰，也是機遇。

關鍵是城市各級黨政機關應積極地適應這種形勢發展的要求，從而在領導和推動社區建設的同時，研究解決社區建設遇到的各種法律問題，促使社會主義法治建設的各項原則在社區落實，保證社區建設在法制的軌道上健康發展。