淺談建立涉法上訪工作長效機制

近年來，各地群眾進京上訪、越級上訪、集體上訪和敏感時期上訪的數量有所增長。上訪成為當前部分群眾要求解決實際問題，落實有關政策法律的一種重要手段和方式。

然而大量越級上訪、群體上訪，不僅增加了上訪群眾的精神和物質負擔，而且給各級國家機關、政府部門增加了巨大的工作壓力，影響了國家機關的正常辦公和工作秩序，甚至損害了黨委、政府的社會形象。因此，研究探索新形勢下涉法信訪工作的長效機制，推動涉法信訪工作盡快走上規范化、制度化、法制化軌道，成為當前乃至今后一個時期的一項重要而緊迫的工作任務。

一、建立案件質量保障機制，從源頭上防止和減少涉法上訪問題的發生。質量是執法辦案的生命和靈魂。

案件質量不高，不但影響司法機關的權威和形象，而且可能直接侵害涉案群眾的合法權益，誘發涉法上訪問題的發生。從當前涉法上訪群眾反映的問題來看，涉法上訪的主要原因有以下幾個方面：一是執法機關不依法辦案，甚至越權辦案。

前些年，特別是修改后的刑法、刑訴法頒布實施前，一些地方的司法機關、行政執法機關參與辦理了不屬于本級、本部門管轄的案件，如有的公安、司法機關插手辦理經濟糾紛案件；二是執法人員違反法定程序辦案。如有的單位在沒有立案手續的情況下辦案，有的辦案過程中法律文書送達不及時，侵犯了當事人的合法權益。

雖然隨著修改后“兩法”的頒布實施，此類現象大幅度減少，但以前一些執法部門辦案中遺留下的問題至今難以解決。因此，要從源頭上防止和減少涉法上訪案件的發生，必須建立行之有效的案件質量保障機制，從實體上和程序上兩方面確保執法辦案的質量。

二、建立信息收集、交流、反饋機制，及時掌握涉法上訪動態。及時掌握涉法上訪群眾的情況，是做好息訪息訴工作的前提。

因此，司法機關和行政執法部門工作中應及時掌握涉法上訪的動態情況，便于及早采取措施，爭取工作主動。一是建立涉法上訪信息收集機制。

通過定期不定期地排查矛盾、接待來信來訪、其他機關和部門分流轉交、上級交辦信件等多種渠道，對傾向性、苗頭性、預警性信息和已發生的涉法上訪信息進行廣泛地收集整理，使有關部門提前開展工作，做到關口前移、防患于未然，在處理涉法上訪案件時能夠迅速反應、占據主動。二是建立內部信息互通交流機制。

執法機關的接訪部門應及時與本單位其他部門聯系，在做好保密工作的前提下，相互通報案件辦理情況等有關信息，尤其對可能引發當事人上訪的信息應及時通報和掌握。三是建立外部信息通報機制。

各級、各部門應該樹立信訪工作“一盤棋”的思想，積極建立信訪工作大格局，加強信息溝通和工作協調。司法機關接待的應由其他機關和部門管轄的來信來訪問題，應及時向有關機關和部門移交和反饋，防止出現漏管失控。

工作中要注意對本部門辦案中發現的可能到省進京上訪的信息進行整理，并將可能上訪的原因、案件目前的辦理情況、主要矛盾和息訴方案等形成書面材料，錄入微機，建檔造冊，并及時向政法委和信訪部門報告情況，使自己掌握的信息能夠為其他部門的工作提供有效的幫助。

三、建立案件分流調控機制，認真落實首辦責任制。人民群眾對國家機關的主管范圍可能不甚了解，有時會出現“有病亂投醫”的問題，這就要求司法機關接訪部門以對黨和人民高度負責的態度，處理好有關問題。

例如，檢察機關是國家的法律監督機關，擔負著維護法律統一正確實施的職責，許多群眾對本不屬于檢察機關主管的案件也到檢察機關上訪。因此，建立案件分流調控機制，使此類案件能夠得到及時移送、妥善處理顯得越來越有必要和緊迫。

一是建立外部案件移交分流機制。對不屬于本機關管轄的案件及時向有關機關和部門進行移交和分流，不積案、不壓案，并及時對信訪群眾進行反饋，使問題得到及時有效的處理。

二是建立內部分流調控制機制，嚴格落實“首辦責任制”。對屬于檢察機關管轄的涉法上訪案件，應當按照“分級負責，歸口辦理”的原則，嚴格實首辦責任制，形成全院抓信訪的信訪工作大格局。

首辦責任部門對于本部門承辦的控告、申訴案件，應當及時指定首辦責任人，按照有關工作規定辦理，并按時限將辦理情況反饋控申部門。

四、建立案件多元化調處機制，維護上訪群眾的合法權益。從全國人大信訪內容來看，來信中約34％、來訪中約75％屬涉法問題，涉法問題中的70％左右是不服設區的市一級司法機關處理結果的申訴。

在當前群眾信訪特別是群眾集體上訪反映的問題中，80以上是有一定道理，或有一定實際困難和問題應當予以解決；80以上是可以通過各級黨委、政府的努力，加以解決的；80以上是基層單位應該解決，也是可以解決的問題，其中不少是由于在初信初訪中調處工作不扎實、不到位，致使矛盾激化，發生越級上訪。因此，當前要切實做好信訪工作，關鍵是建立案件的多元化調處機制，把問題解決在基層，矛盾化解在基層。

一是堅持“一把手”接訪制。信訪工作是領導干部聯系人民群眾的橋梁和紐帶，“一把手”親自接訪，是司法機關密切聯系人民群眾的一條重要途徑，一把手接訪能夠增強來訪群眾的信任感，盡量減少工作環節，更便于協調各有關部門的整體力量，解決群眾反映的問題，提高接訪的效果；同時，一把手接訪便于領導更好地了解全院工作情況，解決工作中存在的各種問題。

二是建立點名約訪制。涉法上訪案件具有較強的專業性和復雜性，有些案件接訪部門不了解，往往難以有針對性地、全面準確地給予解答，因此有必要建立點名約訪制度。

將司法機關辦案人員的照片和簡歷在接訪室公布，上訪人可以點名預約案件主辦人員接訪，一方面便于接受群眾監督，增強辦案人的責任感，保證案件質量；另一方面能夠有針對性地解答上訪人提出的問題，使上訪人心服口服。三是建立巡回下訪制。

為了更好地方便群眾上訪，主動接受群眾監督，防止因接訪空檔而發生越級上訪，在信訪部門應建立巡回下訪制度。利用趕集、廟會和節假日等時機深入街道鄉鎮巡回接訪，以解決實際問題為著力點，及時化解矛盾，消除不穩定因素。

四是建立反饋回訪制。對于已經處結和正在處理當中的上訪案件，應當建立反饋回訪制度。

對已經處結的案件要定期回訪，防止矛盾反復、上訪反彈；對正在處理的案件要及時反饋，告知案件進展情況，防止矛盾激化，導致越級訪的發生。五是建立涉法信訪代理人制度。

筆者認為，應當允許涉法上訪人委托授權1-2名律師作為信訪代理人，為其提供法律服務或援助。一方面律師熟悉法律，可以為上訪人找到合法的解決途徑，減輕上訪人的訟累和國家機關的負擔；另一方面律師作為上訪人的代理人，他們對案件的分析容易被上訪人接受，有利于緩解上訪人的敵對情緒，做好上訪人的說服教育工作。

五、建立上級指導協調機制，嚴格落實“四定一包”責任制。加強對涉法信訪工作的領導，是做好涉法信訪工作的重要一環。

基層單位在處理涉法上訪案件時，時常遇到法律政策把握不準、息訪息訴工作需要協調、不屬于自己主管的案件難以移交等問題，迫切需要上級機關給予指導和協調，幫助他們解決實際困難和問題。一方面，指導和敦促基層單位加大信訪工作力度，嚴格落實“四定一包”責任制，及時調處涉法上訪案件，把問題解決在基層，把矛盾化解在基層；另一方面，積極與當地黨委、政府協調，使本不屬于本部門主管或者涉及其他部門的案件，能夠得到及時地分流和處理。

六、建立對無理纏訪纏訴的處理機制，加快涉法信訪工作法制化步伐。當前各地對信訪工作高度重視，為做好息訪息訴做了大量工作。

但仍有一部分無理纏訪纏訴案件難以得到平息，成為影響社會穩定的一個重大隱患。在處理纏訪纏訴案件中，有的單位為了求得一時的清靜，做出無原則的讓步，使無理纏訪纏訴人得到一些好處，這在某種程度上助長了無理纏紡纏訴人的氣焰。

有的纏訪纏訴人達不到自己的目的和要求，就將進京到省上訪、越級上訪、重大節日、會議、敏感時期上訪等當成向有關部門施壓的手段；有的甚至聚眾尋釁滋事、沖擊國家機關，嚴重擾亂了國家機關辦公秩序和社會秩序，在社會上造成惡劣影響。因此，解決纏訪纏訴問題，已經成為當前信訪工作的當務之急。

一是要建立和推行公開聽證、公開答詢制度。對于重大、疑難案件，特別是上訪人無理取鬧、纏訪纏訴的案件，應邀請人大代表、政協委員、法律專家、律師和當事人及其近親屬參加公開聽證和答詢，依靠社會力量和群眾輿論做好化解矛盾糾紛工作，達到息訪息訴的效果。

二是對構成犯罪的要依法予以必要的法律制裁。對以上訪為借口纏訪纏訴的，或者在正常信訪中沖擊國家機關秩序，聚眾擾亂社會秩序的，應根據有關法律和法規，予以必要的行政和刑事處罰。

三是需要加快對信訪工作的立法步伐。通過加強信訪立法，對上訪人主體資格、行為規范、案件處理原則、處理程序、違法制裁等進行規范，將信訪工作納入法制化、規范化軌道，使確有冤屈的群眾有處伸冤，無理纏訪纏訴人受到懲處，保證信訪工作依法有序健康進行。