鄉鎮體制問題的研究

鄉鎮體制問題的研究最近，我深入到**縣，對農村鄉鎮工作進行了一次專題調研。總的感覺，當前中央農村工作的政策深得民心，農業增產，農民增收，農村的形勢越來越好，農業、農民、農村的問題正在得到有效解決，相比之下，鄉鎮的問題更加突出，鄉鎮的工作更加困難，鄉鎮問題已經成為當前農村最為嚴重的問題之一。

鄉鎮問題，由來已久。其主要表現是：債務包袱沉重，財源稅源短缺，政權運轉艱難。

調查的**縣，鄉村負債達13.58億元，其中鄉鎮本級6.76億元，鄉鎮站所3.14億元，村級3.68億元。40個鄉鎮中，負債總額超過1億元的1個，4000萬元以上的6個，20xx—4000萬元的10個，1000—20xx萬元的14個，1000萬元以下的9個。

農村稅費改革特別是全面取消農業稅以后，鄉鎮財源進一步萎縮，絕大多數鄉鎮財源稅收很少，不少鄉鎮工業稅收幾乎是空白，鄉鎮公務經費嚴重不足，靠挪借資金和欠帳維持機關運轉已是鄉鎮普遍現象。鄉鎮問題不是常德特有的問題，也不是哪一屆黨委、政府留下的問題，而是全國農村特別是中西部地區普通存在的問題，極具普遍性、同質性。

究其原因，主要是現行鄉鎮體制中的問題和矛盾長期積累形成的。一是有限的財權與無限的事權之間的矛盾。

長期以來，鄉鎮作為一級政權在事權上是無限的，而與之相對應，鄉鎮的財權是有限的，在農村經濟普遍不景氣的情況下，縣級政府“保縣緊鄉”的趨向明顯，鄉鎮財力非常薄弱。脆弱的鄉鎮財政要承擔一個完善的政府職能，必然導致鄉鎮步入隨意舉債、亂收亂支等惡性循環的怪圈。

二是小農經濟的基礎與龐大的上層建筑之間的矛盾。目前的鄉鎮，絕大部分都是以種植業為主的農業鄉鎮，還處在小農經濟社會，農業的剩余有限，經濟基礎薄弱，而鄉鎮的機構是“麻雀雖小，五臟俱全”。

小農經濟基礎與龐大的上層建筑長期形成強大的反差，積累了農村鄉鎮中的各種矛盾和問題。三是工作的彈性與考核的剛性之間的矛盾。

從理論講，鄉鎮作為一級基層政權，工作有一定的自主性和彈性范圍。但從實踐來看，鄉鎮工作實際上是沒有彈性的，這主要是因為，上級政府對鄉鎮工作的考核是剛性的，以“政績”論英雄，以考核論升降的用人機制對鄉鎮工作的影響巨大，比如教育“兩基”達標、產業結構調整、鄉鎮企業發展、上交稅費收取等各項任務都是硬指標。

作為鄉鎮負責人必須想方設法完成這些硬指標，從客觀上引發了鄉鎮的短期行為，大搞形象工程、政績工程，造成浪費嚴重、勞民傷財，效益低下。四是干部的利益與農民的利益之間的矛盾。

由于鄉鎮財力有限，干部的利益得不到保障，長期以來，鄉鎮干部處于保障自己利益與維護農民利益的兩難之中，兩難選擇的結果，往往是保障自己的利益優先。鄉鎮與農民爭利的主要手段就是攤派舉債，既積累了鄉鎮自身的矛盾，又引發了涉負案件、干群關系惡化等非正常現象。

由此可見，鄉鎮問題的本質是體制問題。破解鄉鎮難題，顯然在現有體制框架內小改小調，空間越來越小，效果難以突破。

必須痛下決心，徹底改革現行鄉鎮體制，使鄉鎮脫胎換骨，再現活力。鄉鎮體制改革的直接目的，是要從根本上解決鄉鎮機構臃腫、人浮于事、財力衰竭、包袱沉重、運轉艱難等突出問題。

我們不難發現，鄉鎮的這些問題歸結起來，就是職能、機構、人員和效率問題。因此，解決鄉鎮的問題，推進鄉鎮體制改革必須在職能、機構、人員和效率上作文章、尋突破。

我感到，關鍵之策就是減事減人減機構。鄉鎮體制改革必須始終貫穿減事減人減機構這一主線，圍繞這一主線細化改革辦法，配套改革措施，鄉鎮的問題也就會迎刃而解。

當前，圍繞這一主線改革鄉鎮體制，應遵循四條原則：一是標本兼治的原則。鄉鎮問題，積沉已久，“冰凍三尺，非一日之寒”，改革鄉鎮體制應該立足治本，標本兼治。

治標就是對鄉鎮當前的問題從政策上進行化解，解決鄉鎮的燃眉之急；治本就是對鄉鎮今后的發展從體制上進行規范，建立規范有效健康運轉的鄉鎮行政體制。二是轉變職能的原則。

當前鄉鎮的很多問題，都是由于鄉鎮職能不清，鄉鎮政府越位、缺位、錯位造成的，因此，推進鄉鎮體制改革應該從職能上著手，找準鄉鎮位置，明確鄉鎮事權，促進鄉鎮職能轉變。三是提高效率的原則。

鄉鎮體制改革要有利于降低鄉鎮行政成本，提高鄉鎮運轉效率。四是因地制宜的原則。

在具體的操作方式、財政體制的確定等各個具體環節上，由于各地經濟發展水平不同，不宜強求整齊劃一的單一模式，要注重實效，因地制宜。按照一條主線四條原則的基本思路，對推進鄉鎮體制改革，提出五條對策建議：

1、弱化鄉鎮職能。在加速向工業主導社會轉型的過程中，農村經濟也在被分解、吸附和調整，農村的人力、人才、資金、技術等生產要素在加速向工業和城市流動，可以預見，農村經濟的自身發展不會發生質的變化，農村經濟在整體經濟中的比重只會下降不會上升，解決農民的問題只能靠以工補農、以城帶鄉，我們不要對鄉鎮特別是廣大的農業鄉鎮賦予難以承受的經濟發展和基礎建設的重任與職責。

因此，弱化鄉鎮職能，應該成為改革鄉鎮體制的一個基本指導思想。按照“市場能解決的，政府不干預，民間能負擔的，政府不包辦”的原則，合理界定鄉鎮政府職能，今后，鄉鎮的基本職能主要是三條：一是維護基層政權的正常運轉；二是提供基本的公共服務，包括民政、治安、司法、共同生產事務、突發事件處置等政府職能服務；三是在體制改革中組織和支持各類經濟、社會服務組織的發展，推動社會化服務。

這樣，使鄉鎮成為一個只承擔非專業職能的一般性政治、公益公共服務的微型機構，這也與“小政府，大社會”的行政體制調整趨向相契合，鄉鎮職能轉變以后，減事減人減機構才有現實基礎。當然，也必須看到，鄉鎮的職能弱化以后，鄉鎮的發展也會面臨一些新的問題。

就當前而言，主要面臨農村水利建設等公益事業誰來承擔的問題。從職能和能力上看，農村大中型公益建設像水利建設、交通建設等應該由國家、省、市、縣分級承擔，在當前市、縣財政也比較困難的情況下，應主要通過國家、省轉移支付解決。

就我市特別突出的水利建設問題，我們也可以考慮由國家出臺新的政策，比如開征水利建設稅等途徑解決，這是最理想的辦法。至于農村小型公益事業主要通過村級“一議一事”籌資籌勞解決。

2、推進鄉村撤并。隨著鄉鎮職能的弱化，客觀上要求對現有的鄉鎮村組建制進行調整配套，這也是農村稅費改革以后綜合配套改革的主要內容。

目前全國不少地方都在開展改革試點，省內的長沙縣已經基本完成了這項工作。根據外地的經驗，結合我市的實際，鄉村撤并宜分兩個層面進行，一個層面是撤并鄉鎮，另一個層面是適度合村并組。

關于撤并鄉鎮，可以考慮兩個方案，方案一：并鄉方案。就是根據實際對現有鄉鎮進行合并，擴大鄉鎮規模，在此基礎上精簡機構、精簡人員、轉變職能，科學配置鄉鎮的權力運行機制和監督機制。

一個基本的想法，就是將地域較小、管轄人口不足2萬的鄉鎮，一律撤銷合并，鄉鎮的參考規模確定在平均面積100—150平方公里、平均人口3萬—5萬人以上(山區鄉鎮平均人口3萬以上，丘陵區鄉鎮平均人口4萬人以上，平湖區鄉鎮平均人口5萬人以上)。撤并后，全市鄉鎮建制總量預計比現在減少三分之一。

實施這一方案，能夠在較大程度上精簡機構和人員，減輕財政壓力，壯大鄉鎮實力，并為推動小城鎮發展，實施城鎮化戰略預留了體制空間。同時，這一設想符合國家農村綜合配套改革精神，在實踐中具有可行性，是我們改革鄉鎮體制最現實的選擇方案。

方案二：撤鄉方案。保留部分經濟自主增長能力和財政實力較強的城鎮，如城關鎮和一部分老城鎮，將其余大部分鄉鎮行政建制全部撤銷，一律改為縣級人民政府的派出機構，稱鄉鎮辦事處，辦事處黨政機構合一，領導交叉任職，不再設人大、政協機構。

辦事處的主要職能是受縣級政府委托，代理部分社會事務管理職權，提供部分公共服務。這樣，可以大幅度精簡機構和人員，減少行政層次，降低管理成本，推進村民自治，符合市場經濟發展方向。

但是這一方案存在可預期的弊病，比如，與現行的憲法、地方組織法有抵觸的地方，分流人員多，人員安置難度大、成本高。因此，這一方案是一個立意高遠的構想，是鄉鎮體制改革發展的取向，但馬上大面積實施可能性不大，可以先選擇一個縣試點，后推廣。

關于合村并組。當前，合村并組工作在全市不少地方正在開展或即將開展，合村并組以后，有利于進一步降低行政成本，提高工作效率，這是鄉鎮體制改革的最重要組成部分。

但是，我們也要看到，合村并組比撤并鄉鎮矛盾更多，難度更大。主要是：村級集體經濟發展的懸殊大，并村后群眾的經濟利益難以平衡；民間借貸的牽涉面大，并村后債權債務矛盾更加復雜；農村家族勢力、派性觀念，影響并村后的工作；村組干部的重新選舉和精簡，影響了部分農村操縱能力較強的人的利益；村名組名的重新改變，牽涉到群眾戶口本、身份證的變更，增加群眾的經濟負擔，等等。

所以，合村并組，群眾的積極性不一定很高。在這個情況下，必須從實際出發，不搞一刀切，慎重操作，穩步推進。

一是要依法實施。嚴格按照《村民委員會組織法》的規定，推進村民自治，并村方案由鄉鎮政府提出，經村民會議討論同意后，報縣級政府批準實施。

二是要區劃合理。尊重歷史和現實，對地理相鄰、水系相近、交通便利、規模較小的村委會，適度進行并村。

三是要規模適度。為方便群眾和便于管理，撤并后的村規模可以考慮：人居對徑距離3—5公里、人口3000—4000人左右。

四是要整體撤并。合村并組應為村組成建制整體合并，以減少資產、債務糾紛和矛盾。

合村并組以后，依法選舉產生新的村黨組織和村委會，實行交叉任職，每個村保留村干部3—5人，組干部實行兼任或推選片干部。

3、精簡機構人員。農村稅費改革以前，鄉鎮干部一半以上的人員和精力是收取稅費，稅費改革以后，特別是全面取消農業稅以后，很大一部分鄉鎮干部無事可干，鄉鎮機構臃腫、人浮于事的現象更加突出，精簡機構和人員尤為緊迫。

精簡鄉鎮機構和人員，可考慮分四個步驟：一是精簡領導職數。這一作法，不少地方作了探索，比如，湖北咸安在鄉鎮體制改革中，通過精簡鄉鎮領導職數和黨政交叉兼職達到精兵簡政的目的，效果較好。

他們的基本路子就是實行鄉鎮黨委、人大、政府、政協“四合一改革”模式。實行“四合一改革”以后，鄉鎮領導職數由過去的21—23名，減少到9—13人。

根據我市的情況，可以考慮所有鄉鎮領導實行黨政交叉任職，黨委書記兼任鄉鎮長和人大主席，副書記兼任副鄉鎮長，鄉鎮不設政協機構和職數。按照鄉鎮人口、財政收入和面積三項綜合指數劃分鄉鎮類別，將鄉鎮分為

一、

二、三類。一類鄉鎮配備黨政領導11人：黨委書記1名，副書記7名，黨委委員3名；二類鄉鎮配備黨政領導9名：黨委書記1名，副書記6名，黨委委員2名；三類鄉鎮配備黨政領導7名：黨委書記1名，副書記4名，黨委委員2名。

二是精簡鄉鎮內設機構和人員。按鄉鎮職能，鄉鎮機關內設六辦，即黨政辦公室：負責鄉鎮黨委和政府工作協調、機關日常運轉；經濟發展辦公室：負責農村共同生產事務管理和協調；社會治安綜合治理辦公室：負責社會治安綜合治理工作，包括司法、穩定、安全生產等；社會事務管理辦公室：負責民政、社會保障服務工作；人口和計劃生育辦公室：負責人口和計劃生育工作的組織協調；財經管理辦公室：負責財政稅收的綜合管理和協調。

每個辦公室根據鄉鎮實際情況核定行政編制2—3名。三是精簡鄉鎮站所機構和人員。

將原屬于鄉鎮管轄的七站八所分為兩類，中介服務性一類的“站、所”，全部推向市場，具有一定行政職能、不能完全依靠市場解決的“站、所”，進行撤并整合，整合以后，可設3個站，即農技水管站、動物防疫站、規劃建設管理服務站，林區鄉鎮可以考慮設立林業站，根據鄉鎮大小，每個站配備事業編制2—4名。鄉鎮機構人員精簡后，每個鄉鎮財政供養人員控制在40人以下，比現有人員精簡50以上。

四是分流富余人員。鄉鎮機構精簡以后，鄉鎮黨政領導，按組織程序任命或選舉，機關站所工作人員，在現有人員中實現競爭上崗、擇優錄用，富余人員進行分流。

分流人員區分三種情況，對行政編制人員(公務員)，按《國家公務員暫行條例》規定，工齡達到30年以上的，鼓勵提前退休；年齡較大的，比如男55歲、女50歲以上的，實行內退或歇崗；年齡和能力適宜的，下派到村級組織任職；鼓勵干部辭職，自謀職業。對事業編制人員，實行一次性“買斷”，徹底置換身份。

對臨時人員全部清退。

4、調整財政體制。鄉鎮問題的核心是“錢”的問題。

解決“錢”的問題，在財政體制上存在一定空間。可以從三個方面著力，第一，完善財政分成體制。

按分稅分享、向縣鄉傾斜的原則，完善財政分成體制，在國家、省、市、縣、鄉財力配置比例中，財力適當向縣鄉兩級傾斜，提高縣鄉財力所占比重，這也是科學發展觀的要求，是以工補農、以城帶鄉的要求。第二，改革財政管理體制。

根據鄉鎮財力情況，按照確保基層政權運轉和強化農村公共服務的要求，可以實行兩種管理模式：一是比較規范的分稅制財政體制。主要是在經濟比較發達、財政收入規模500萬元以上、財力增長能夠滿足自身支出需要的鄉鎮實施，實行一級政府，一級財政，履行相對完善的政府職能。

二是縣直管鄉鎮的統收統支型財政體制。對經濟欠發達、財政收入規模小于500萬元的鄉鎮，可比照國庫集中收支的管理辦法，其財政收入直接上繳縣國庫，支出由財政統籌安排，保證鄉鎮政府正常運轉資金需要。

鄉鎮農田水利、道路交通等公益事業發展，由縣級政府量力而行，統籌考慮。第三，推行公務消費貨幣化改革。

對鄉鎮公務消費，能夠貨幣化的，一律貨幣化，嚴格核定標準，包干到人，堵塞支出漏洞。目前，**縣在鄉鎮對交通費、接待費、通訊費等公務消費實行貨幣化改革，效果很好。

改革后，鄉鎮原則上不再保留公車，鄉鎮現有車輛一律由縣財政統一上收，公開拍賣，拍賣所得資金返還給原鄉鎮，用作消赤減債專項資金。

5、化解鄉村債務。債務問題不解決，鄉鎮就不可能走出困境。

化解鄉村鎮債務，總的原則應該是，制止新債，摸清底數，分類處理，逐年消化。一是管好源頭，制止新債。

制止新債，是消赤減債最現實最有效的措施。制止新債，關鍵是要管住源頭；管住源頭，重點是要管住上級政府，上級政府要減少對鄉鎮一級的行政約束。

要帶頭轉變政府職能，不該管的事堅決不管，更不能讓鄉鎮去管，把鄉鎮的事減下來；決策的各項中心工作、事實工程等要有明確的資金來源渠道，專款專用，不留缺口；不切實際的達標升級和考核活動，要堅決取消；不準脫離實際向鄉鎮下達稅費收入任務，杜絕墊稅、抵稅、買稅等現象。同時，也要進一步加強對鄉鎮的管理，推行報刊征訂限額、村組干部兼職、村組接待費結零等制度，嚴禁鄉村舉新債。

二是摸清底數，清收債權。全面組織債權債務清理，按債權債務發生時間、形成原因、約定利率、還本付息等情況，建立臺帳，劃清正常債務和不良債務，核銷虛假債務。

按照“依靠法律、依靠政策、依靠群眾”的原則，加大債權清收力度，對群眾尾欠的歷年老稅費，特別是稅費改革以后發生的稅費尾欠，采取“張榜公布、公開評議”的辦法，以村為單位組織群眾評議債務人有沒有償還能力，經公開評議，對確實沒有償還能力的可以先掛帳，對有償還能力的依法依規限期清收。三是嚴格政策，分類處理。

對鄉鎮有效債務，實施分類處理，主要通過五條途徑處理：各級豁免一部分，縣對鄉、鄉對村分級視情況豁免以前年度拖欠稅費款、周轉金借款，減輕鄉村包袱；依法處置一部分，分清鄉鎮企業欠款和政府欠款，企業所欠銀行貸款由企業償還，企業無力償還的按《破產法》及其他有關規定處理；籌資償還一部分，對鄉村兩級的民間借款，通過拍賣鄉村集體資產和林地、草地、水面等資源償還，同時，可以考慮建立消赤減債基金，對鄉鎮超收分成收入由縣級財政設立償債專戶，用于償還債務；政府掛帳一部分，對各種公益性建設欠款，鄉村確實無力償還的，允許先掛帳，待時機成熟時予以償還；國家消化一部分，對農村教育“兩基”達標形成的欠帳，由國家、省財政適當補貼，對農村合作基金會再貸款，建議國家延長還款期限，豁免貸款利息，以幫助鄉鎮渡過難關。